Пресса о страховании, страховых компаниях и страховом рынке

Финансы, 30 сентября 2002 г.

Об экономической целесообразности обязательного страхования гражданской ответственности в сфере специального водопользования

931 просмотр

Россия является одной из самых обеспеченных водными ресурсами стран, располагая более чем 20% мировых запасов пресных поверхностных и подземных вод. В России свыше 2,5 млн рек, из числа которых в народном хозяйстве активно используются 127 тыс.; более 2 млн озер с суммарными запасами воды 24,1 млн км3, свыше 30 тыс. водохранилищ, в том числе более 2 тыс. водохранилищ объемом свыше одного кубического километра каждое; 37 крупных систем межбассейного перераспределения стока; свыше 3,5 тыс. месторождений подземных вод с разведанными для хозяйственно-питьевого водоснабжения запасами в 28,4 км3/год, из которых 19 км3/год подготовлены для промышленного освоения. Прогнозные эксплуатационные запасы подземных вод составляют свыше 360 км3/год. Россия занимает второе место в мире после Бразилии по объему речного стока на одного жителя (78 м3/сутки). Располагая столь значительными водными ресурсами и используя не более 3% речного стока ежегодно, Россия в целом ряде регионов испытывает острый дефицит в воде, обусловленный неравномерным распределением водных ресурсов по территории. На наиболее развитые и заселенные центральные и южные районы Европейской части России, где сосредоточено до 80% населения и промышленного потенциала, приходится лишь чуть более 8% водных ресурсов. Эта проблема усугубляется низким качеством воды, особенно в поверхностных водных объектах, в результате до 40% населения вынуждены пользоваться водой, не соответствующей гигиеническим требованиям. Лишь один процент исходной воды поверхностных источников питьевого водоснабжения соответствует нормативу I класса для питьевых водозаборов. Только в 2000 г. в водные объекты со сточными водами поступило около 11 млн т загрязняющих веществ, из них в Волгу — 34%, Дон — 6%, Обь — 5%, Енисей — 4,7%, Неву — 1,6%, Урал — 0,6%, Амур — 0,6%, Лену — 0,2%. Объем сточных вод, сброшенных в поверхностные водные объекты, в 2000 г, увеличился по сравнению с 1999 г. на 0,8 км3 и составил 55,6 км3. Из них 36,5%, или 20,3 км3, отнесены к категории загрязненных. Из общего объема сточных вод, требующих очистки, лишь около 12% (2,4 км3) проходят "нормативную" очистку, что является следствием низкой эффективности работы действующих очистных сооружений или их полным отсутствием. Кроме того, в результате аварий в поверхностные водоемы попадают неочищенные промышленные стоки с высокой и экстремально высокой концентрацией вредных веществ. В 2000 г. на территории России было зафиксировано 32 таких аварии, повлекших за собой в одиннадцати случаях экстремально высокое, а в четырех — высокое загрязнение поверхностных водных объектов. По оценкам специалистов-экологов, ущерб от аварийного загрязнения окружающей природной среды в 2000 г. составил более 4 млрд руб., причем более половины пришлось на водные объекты. Вполне очевидно, что во внимание принимались только зафиксированные аварии и нарушения, поэтому реальный ущерб значительно выше.

В настоящее время практически единственными источниками финансирования мероприятий, направленных на восстановление и охрану водных объектов, являются средства, поступающие от оплаты пользования водными объектами и штрафы за аварийные и залповые сбросы неочищенных стоков. Размеры расчетной, в соответствии со ст. 125 Водного кодекса и ст. 8 Федерального Закона "О плате за пользование водными объектами" от 06.05.98 № 71-ФЗ, и фактически поступившей платы и ее использование, по данным МПР России, представлены в табл. 1 и 2.

Учитывая, что значительная, до 30%, часть средств, направленных на целевое использование, расходуется на противопаводковые мероприятия, можно вполне обоснованно предположить, что платы за пользование водными объектами недостаточно для ликвидации последствий аварийного загрязнения водных ресурсов. Решение этой проблемы за счет значительного повышения платы за пользование водными объектами теоретически возможно, но практически неосуществимо по следующим причинам:
1) отсутствие надежных прогнозных оценок по примерному ущербу от аварийного загрязнения водных объектов, что препятствует законодательному утверждению ставок платежей, адекватных реальному ущербу;
2) недостаток средств у многих предприятий-водопользователей, что приведет к массовому уклонению от платы за пользование водными объектами за счет, например, сокрытия объемов водопользования;
3) усиление неравноправности водопользователей, имеющих различный уровень аварийности, перед законом о платежах, носящих налоговый, т.е. примерно равный для всех характер.
Таким образом, возникает необходимость поиска источника дополнительного финансирования мероприятий по ликвидации последствии загрязнения водных объектов. Собственно говоря, такой источник известен — это пользователь водными объектами. В Конституции РФ, в ряде кодексов и федеральных законов есть статьи, вменяющие в обязанность причинителю ущерба возмещение этого ущерба.
В ст. 36 Конституции РФ разрешено владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами "их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей природной среде". В ст. 56 Конституции подчеркнуты обязанности каждого "сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам". В Гражданском кодексе РФ п. 1 ст. 1064 гласит, что "вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред". Ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной, связанной с ней деятельностью и др.), возлагается ст. 1079 Гражданского кодекса на лиц, осуществляющих такую деятельность.
Обязанность граждан и юридических лиц по возмещению ущерба, причиненного водным объектам, оговорена в ст. 131 "Водного кодекса Российской Федерации" от 16.11.95 № 167-ФЗ. При этом отмечено, что суммы возмещения ущерба, взыскиваемые по решению суда, определяются в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии — по фактическим затратам на восстановление водных объектов и перечисляются в федеральный бюджет или бюджеты субъектов Российской Федерации. Эти же положения подтверждены и в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" № 7-ФЗ от 10.01.02 в ст. 77 и 78. Там же сказано: "Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет".
Однако реализовать на практике обязанность возместить причиненный ущерб удается далеко не всегда по причинам трудностей сбора доказательств вины, сложности для пострадавших, в том числе и финансовой, ведения судебного процесса и частого отсутствия у виновника средств для выплаты возмещения.
Более перспективным представляется предъявление будущему пользователю природными, в том числе и водными ресурсами, требования представить финансовые гарантии возмещения вреда в случае аварийного загрязнения. Одной из форм такой гарантии является договор (полис) страхования гражданской ответственности по рискам причинения вреда третьим лицам и окружающей среде. В развитых странах такое экологическое страхование применяется давно и успешно.
Экологическое страхование предусмотрено и ст. 18 Федерального закона "Об охране окружающей среды", однако широкого распространения в российской практике не получило. По мнению ряда специалистов, основной причиной этого является отсутствие федерального закона, посвященного обязательному экологическому страхованию.
Однако в ст. 15 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.97 № 116-ФЗ (в редакции Федерального закона от 07.08.2000 № 122-ФЗ) указано, что "организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде на случай аварии на опасном производственном объекте". Согласно ст. 86 Водного кодекса РФ специальное водопользование осуществляется с применением сооружений, технических средств и устройств и только при наличии лицензии. Использование водных объектов для транспорта, энергетики и строительства можно однозначно определить как деятельность, создающую повышенную опасность для окружающих в понимании ст. 1079 Гражданского кодекса РФ. Следовательно, при осуществлении такой деятельности необходимо в обязательном порядке страховать гражданскую ответственность в соответствии со ст. 15 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".
Забор воды из поверхностных и подземных водоемов требует дополнительного анализа на безопасность для окружающей природной среды в случае аварии для каждого конкретного объекта. Методы проведения такого анализа хорошо известны. Что касается очистки и сброса сточных вод, особенно в поверхностные водоемы, то в понимании подпункта «ж» п. 1 приложения 1 к Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", подавляющее большинство очистных сооружений являются опасными производственными объектами, и, следовательно, эксплуатирующие их организации обязаны застраховать свою гражданскую ответственность.
Более того, специальное водопользование, как указывалось выше, осуществляется с применением различных производственных объектов или сооружений, которые, согласно ст. 3 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21.07.02 № 117-ФЗ получили наименование "гидротехнические сооружения". Ст. 12 упомянутого закона определяет, что «деятельность по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений может осуществляться только на основании соответствующих лицензий, выданных в соответствии с федеральным законом о лицензировании. Лицензии на эксплуатацию гидротехнических сооружений выдаются при наличии документов, подтверждающих финансовое обеспечение ответственности собственников гидротехнических сооружений или эксплуатирующих организаций за последствия аварий гидротехнических сооружений. Необходимым условием выдачи таких лицензий является внесение гидротехнических сооружений в Регистр».
Величина финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения (ГТС), определяется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18.12.01 № 876 и совместным приказом МЧС, Минэнерго, МПР, Минтранса и Госгортехнадзора России от 18.05.02 № 243/150/270/68/89.
Таким образом, можно констатировать, что законодательная база для обязательного экологического страхования в форме обязательного страхования гражданской ответственности при эксплуатации опасных производственных объектов имеется. Вопрос лишь в применении этой базы. К сожалению, из-за отсутствия координации между министерствами и ведомствами, осуществляющими контроль деятельности, связанной с эксплуатацией природных ресурсов (МПР контролирует 28500 объектов с ГТС, Минэнерго — 300, Минтранс — 700, Госгортехнадзор — 450) требования действующего законодательства не соблюдаются. В частности, требования ст. 131 Водного кодекса и ст. 12 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" до настоящего времени не учитываются при выдаче лицензии на водопользование, при том, что собственником подавляющего большинства водных объектов остается государство.
До изменения соответствующего постановления правительства (№ 383 от 03.04.97) государство в лице МПР России либо органов государственной власти субъектов РФ вправе требовать от организаций — соискателей лицензии на специальное водопользование финансовых гарантий возмещения ущерба через договор пользования водным объектом, предусмотренный ст. 54 Водного кодекса.
Кроме того, дополнительным стимулом для лицензирования и соответственно, предоставления финансовых гарантий возмещения вреда в строгом соответствии с действующими законами могло бы стать соблюдение требований ст. 169 Гражданского кодекса, согласно которой доход от незаконной деятельности (в данном случае — без лицензии на водопользование) подлежит изъятию в пользу Российской Федерации. Согласно письму МПР России от 25.09.98 № ВБ-61/3852 и Госналогслужбы (ныне — МНС России) от 07.10.98 № ВП-б-04/703 налоговые службы вправе взыскать с предприятий, действующих без лицензии при пользовании недрами, убытки, причиненные государству, однако это право не согласуется с п. 12 Инструкции МНС от 12.08.98 № 46 "О порядке начисления и внесения в бюджет платы за пользование водными объектами", которая фактически разрешает водопользование без лицензии при условии 5-кратного увеличения платы.
В результате такой несогласованности государство продолжает возмещать вред от аварий в результате коммерческого пользования природными ресурсами за счет бюджетных средств, а часть убытков так и остается невозмещенными.
Подводя итоги, отметим следующее.
Платы за пользование водными ресурсами недостаточно для полного возмещения вреда вследствие аварий на объектах водопользования. Полнота возмещения может быть обеспечена за счет привлечения средств водопользований через механизм финансовых гарантий, предусмотренный действующим законодательством, в том числе и за счет обязательного страхования гражданской ответственности в сфере специального водопользования. Для внедрения этих экономических механизмов необходима координация деятельности министерств и ведомств, контролирующих предпринимательскую деятельность в сфере водопользования.

А.П.АРХИПОВ, доктор экономических наук, профессор, С.А.БОРИСОВ, МЭСИ
Статья приведена без таблиц.

Ваше мнение об этом материале:

— Ваше имя
— Ваш email
— Тема

Ваш отзыв (заполняется обязательно):

Укажите код на картинке слева:

Установите трансляцию заголовков прессы на своем сайте

 Подробнее »

Получить код для трансляции заголовков прессы »